预算管理改革提速换挡

《中国经济周刊》 记者  王红茹

习近平总书记在党的二十大报告中提出,健全现代预算制度,优化税制结构,完善财政转移支付体系。

财政部部长刘昆在《党的二十大报告辅导读本》中发表题为《健全现代预算制度》的署名文章,文章指出,按照党中央统一部署,健全现代预算制度,要进一步破除体制机制障碍,补齐管理制度短板,推动预算编制完整科学、预算执行规范高效、预算监督严格有力、管理手段先进完备,构建完善综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度。

预算是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑,是宏观调控的重要手段。近几年,受疫情、经济下行压力和留抵退税等政策因素叠加影响,我国部分地市出现财政收支“紧平衡”。

为了缓解当前地方财政压力、维持财政的可持续性,2021年3月,国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》,明确了进一步深化预算管理制度改革的指导思想、基本原则和主要措施。

作为我国第一经济大省的广东,历来重视改革对经济高质量发展的助推作用,自2018年起已围绕建立健全现代预算制度先后3次出台预算管理改革文件,于2018年5月印发《关于深化省级预算编制执行监督管理改革的意见》,部署实施以“明晰权责、简政放权”为特点的预算改革。2021年8月,广东继续出台《关于深化预算管理制度改革的实施方案》,在“放权”基础上更加重视和强调“统筹”。2022年,围绕提高年初预算到位率、提高资金使用效率,广东进一步深化预算改革。

汕头市紧跟省预算管理改革步伐,2022年9月6日,《汕头市人民政府关于加强统筹进一步深化预算管理制度改革的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)出台。汕头市的预算管理制度改革有何特点?又是如何一步步推进预算管理工作的?

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以深化预算改革为动力,

破解地方财政管理“难题”

近年来,广东省把预算改革作为创造型引领型改革高位推动。继2021年8月,在全国率先印发《关于加强统筹进一步深化预算管理制度改革的实施意见》后,开始部署推进全省新一轮预算管理制度改革。

2022年起,广东省围绕将省级年初预算到位率由目前的70%努力争取提高到90%的目标,建立以项目为重点的预算管理模式,促进提高预算执行效率和资金使用效益。在预算管理改革牵引下,预算绩效管理、涉农资金统筹整合、财政“放管服”、政府采购等财政改革系统集成、协同高效推进。

汕头市率先将广东省第二、三轮预算改革精神一体细化落实,出台相关改革文件。

汕头向海而生、因港而兴。回眸过去10年,汕头经济社会发展各项成就可圈可点。

汕头市统计局发布数据显示,10年间汕头经济实力连年提升,GDP翻了一番,2013至2021年年均增长7.3%;城乡居民收入水平稳步提升,其中2014至2021年,汕头市居民人均可支配收入从17266元增加到30970元,突破3万元大关,累计增长79.4%,7年间年均增长8.7%。

经济发展是财政增长的基础。党的十八大以来,汕头财政实力进一步增强。2013年一般公共预算收入突破100亿元大关,2021年达到146.35亿元。

有了财政作为基础和重要支柱,将钱花在哪里才更有效率?财政预算管理的能力水平很大程度上能够反映一个地区的治理水平。

今年以来,汕头市各级财政部门全面贯彻党中央关于“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的要求,聚焦保市场主体、保民生、促投资、促消费、扩大受惠面等“两保两促一扩大”,全力打好稳经济大盘“组合拳”,用“真金白银”助推经济高质量发展,积极财政政策效应逐步显现。

记者近日从汕头市财政局获悉,上半年,全市一般公共预算、政府性基金、国有资本经营预算三本预算支出超383亿元,同比增长15.3%。

然而,现阶段国际环境依然错综复杂,我国经济发展面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力。从微观层面看,作为一个地级市,汕头市在财政管理方面依然存在一些“堵点”和“痛点”。

一是经济发展面临风险与挑战,财政收支紧平衡问题较为突出。当前及今后一段时间,汕头财政工作开展预计将面临收入统筹力度有限、支出保障需求不减、库款运行压力渐增、债务管理风险初现等压力。

二是谋大事要事能力不强,“先谋事再排钱”观念未能完全根植。部门对涉及重大政策国计民生等重点项目的“大钱”重视程度不足,反而将目光关注在运转工作经费这些“小钱”上,推进重点项目建设力度有限。

三是预算编制前瞻性不足,未能充分围绕重大决策部署重点做好财力保障。预算编制仍存在前瞻性不足、预见性不强、精准性不够等特点,围绕中央重大决策部署以及省、市重点工作做好财力保障方面仍需进一步加强。

汕头市预算管理制度如何通过改革破解难题,通过改革统筹好有限的财政资金办好大事要事?提升预算能力成为改革的关键和突破口。

以“提升预算能力”为核心,

建立大事要事保障机制

为贯彻落实广东省财政厅印发的《关于深化预算管理制度改革的实施方案》,从去年9月开始,汕头市财政局就开始着手编制预算管理改革实施方案。

为使汕头市出台的政策更接地气,也更有实操性,汕头市财政局成立预算改革专班,经过实地走访各区(县)、与汕头市直单位座谈、有针对性地书面调研等多种方式开展分析研究后,起草了《实施意见》,于2022年8月25日经第二十四次汕头市委全面深化改革委员会会议通过。

在财政预算管理改革中,预算能力是政府实施预算管理的能力,即能否有效且负责任地筹集和使用财政资金的能力。《实施意见》充分结合汕头市预算管理水平不高的现状,将提升预算能力作为突破口,提出重点任务的第一项即“提升资源配置能力,建立大事要事保障机制”。

《实施意见》指出:根据中央、省重大战略任务和市重点工作要求,分步编制重点领域市级大事要事清单,并实行动态调整。市直业务主管部门要依据清单逐项细化具体政策措施,明确优先顺序、绩效目标、事权划分和具体项目,制定资金保障方案。

“预算能力,最终表现在大事要事的保障能力上。保障能力依靠保障机制来实现。预算安排是财政资源的配置,资源配置能力等同于预算能力。进一步提升预算能力,是为了办成大事要事。”中国社会科学院财经院副院长杨志勇接受《中国经济周刊》记者采访表示。

在提升预算能力方面,《实施意见》强化“数字财政”系统的支撑作用。《实施意见》指出,加快全市“数字政府”公共财政综合管理平台建设和应用,实现预算编制执行监督以及会计核算业务全流程线上管理,建立上下级财政、各预算单位全覆盖的“数字财政”管理系统。

“数字财政建设是广东财政现代化建设的一大亮点。数字财政建设的成就,成为进一步提升预算能力的基础,在提升预算能力上作用显著。数字财政建设可推动预算管理的系统化,推动预算管理‘一盘棋’格局形成。”杨志勇说。

中央财经大学副校长马海涛对汕头实施的“数字财政”颇为认同,他告诉《中国经济周刊》记者,“以‘数字财政’为支撑,运用信息技术扩大预算管理的半径,提升财政风险防控能力,筑牢财政安全底线,有利于推动形成汕头市预算管理‘一盘棋’和‘良性循环发展’格局。”

此外,在提升预算能力方面,《实施意见》进一步明晰市与区(县)财政事权和支出责任,在财政体制优化上为预算能力的提升提供支持;强化市与区(县)预算协同管理;建立财政部门与业务主管部门配合协作机制,这些都为预算能力的进一步提升提供了强有力的支持。

以项目管理为重点,

推动财政资金使用效益最大化

项目管理在预算管理中具有举足轻重的作用。项目管理的水平,直接决定预算管理的水平。广东省政府主要领导多次强调:“要进一步深化预算改革,坚持‘先有项目后有预算、先有预算再有执行、没有预算不得支出’,切实把钱用在刀刃上,推动财政资金使用效益最大化。”

《实施意见》细化落实以项目管理为重点的预算管理模式要求,提出建立“项目库”和“资金蓄水池”的对接,预算资金要优先投入到项目成熟度高、投入见效快、投资效益明显的项目。

马海涛充分肯定《实施意见》对项目库管理模式的探索和创新,“《实施意见》创新性提出项目漏斗式管理做法,对未入库的储备项目提前谋划和研究论证,对已入库但成熟度不高的项目实行跟踪督办,对已入库成熟度高的项目提前研究资金安排,有利于加强储备项目梯队建设。”

杨志勇向《中国经济周刊》记者表示,项目管理是预算管理的重要内容。项目管理质量的好坏,直接关系预算绩效。“预算管理在很大程度上是抓好项目管理。项目是抓手,同时,一个又一个重大项目又是大事要事,项目管理到位,大事要事就得到落实。”

凡事预则立,不预则废。在杨志勇看来,项目管理首先是做好项目储备工作,谋划好项目。项目准备好了,预算编制才有基础,预算执行才可能顺利进行。

也因如此,项目的谋划能力至关重要。“谋划能力表现为谋划出来的项目不仅要符合国家治理的要求,要体现公共政策的主张,而且要可落实。”杨志勇说。

对此,《实施意见》对项目管理有较全面的要求,注重项目管理与既有的预算管理制度结合,特别是与中期财政规划的协调。

“中期财政规划在实施中与项目管理关系密切。项目的储备与动态调整,既是项目管理的内容,也是中期财政规划优化的要求。《实施意见》提出试行项目漏斗式管理,就是在让项目库得到不断优化。”杨志勇表示。

项目需要资金,资金筹集对项目起支撑作用。没有资金,项目连启动都困难;没有充分的资金,项目启动之后也可能成为半拉子工程。这对项目支出管理的要求很高。

《实施意见》对项目支出控制也作出了相应规定。例如,项目所需的新增支出达到一定规模的,预算申报前报分管市领导审批。

“在项目准备中,财政部门的作用要充分发挥,同时还要发挥各部门的作用,做好专业管理工作,确保所进行的项目是各部门事业发展所需项目。”杨志勇表示。

但是,政府可支配财力是有限的,财政支出规模是一定的,这就意味着,可用于项目的支出有总量限制。而项目管理要求合理配置预算资金。对此,《实施意见》要求建立预算安排与项目储备情况、预算执行情况、审计反映问题、绩效评价结果、事前绩效评估结果挂钩的“五挂钩”工作机制。

“预算安排不是预算工作的终结。《实施意见》提出预算安排的‘五挂钩’工作机制体现激励约束机制的要求。而《实施意见》对预算编制还有程序约束,比如 ‘三重一大’(即重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策和大额资金使用事项)的集体决策规定要求。《实施意见》指出,各单位要规范预算编制、资金分配和调剂等决策程序,严格执行‘三重一大’事项集体决策规定,避免资金分配随意性,防范资金管理决策风险。”杨志勇说。

此外,为进一步提升项目管理水平,《实施意见》要求“深入推进零基预算改革”,提出预算安排要取消以往年度预算基数,取消支出与收入挂钩,打破基数概念和支出固化格局,对原有专项资金进行清理整合,改变“基数+增长”的预算安排模式。

实施零基预算,在杨志勇看来,意味着预算安排模式的变化。

“零基预算是支出理念的突破,是预算编制理念的更新。零基预算并不影响预算单位合理项目的推进,但必然会突破既得利益的约束,实施难度很大。《实施意见》的要求充分说明汕头预算改革的勇气,是在‘吃螃蟹’,是在啃‘硬骨头’,是在做多年想做却一直未能充分做到的事。”杨志勇告诉《中国经济周刊》记者,“关于零基预算,准确的理解是,只要项目有实施的必要,就仍有推进的可能,改变的是,一个预算单位不能将过去花钱当作现在继续花钱的理由,不能过去花了多少,现在还要花多少。”

建立资金“蓄水池”,

提升财力统筹能力

《实施意见》提出的第二项重点任务,即“提升财力统筹能力,提高政府性资产资源利用效率”。

财力统筹,说白了,就是要挖掘财政收入潜力,而税收收入在财政收入中排第一位,税收征管的重要性不言而喻。

关于税收征管,《实施意见》要求“提升税收征管效能”,提出坚持依法依规征税收费,不折不扣落实好各项减税降费政策。加快建立健全综合治税体系,依托大数据智能化应用,深入推进地方税种协同治税,实现税收应收尽收。建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管体制,加强重点领域税收风险防控和监管。

《实施意见》提出以建设“资金蓄水池”为载体,提升财力统筹能力。通过建设“资金蓄水池”,统筹各类资金资产资源,强化国有企业和政策性基金履行政策性出资责任,多渠道通过市场化方式依法合规筹集重大项目建设资金。

“这不仅仅是财政部门直接支配资金发挥作用,而且要求强化国有企业政策性基金的政策性出资责任。”杨志勇表示。

统筹财力,不仅表现在资金统筹上,还包括国有资产的统筹。《实施意见》要求“推动盘活存量资产资源”。

“这首先涉及土地出让收入的可延续性,让资源储备兑现为财政收入;其次是通过建立财政资金‘三项清理’制度,盘活各类资金;最后是探索建立公物仓,推进国有资产跨部门共享共用。”杨志勇向《中国经济周刊》记者分析。

关于提高政府性资产资源利用效率,《实施意见》要求“加强政府性资源统筹管理”。

“这涉及政府性资源的方方面面,包括依托行政权力、国有资源(资产)获取的收入以及特许经营权拍卖收入、收费基金、国有资本收益、市属国有资产资源存量的盘活收益等,从多方面保证‘资金蓄水池’的资金来源。”杨志勇说。

统筹上来的财力需要有效利用,就必须准确定位财政资金投入领域。《实施意见》对此作了专门规定,明确规定对经营性领域和项目,财政资金原则上不直接投入。

马海涛认为,《实施意见》的颁布实施,进一步推动预算管理改革向纵深发展,发挥“牵一发而动全身”的效应,通过改革创新引领财政事业发展,为落实中央重大决策部署和省、市重点工作任务提供有力的财政保障。

(本文刊发于《中国经济周刊》2022年第21期)


 

2022年第21期《中国经济周刊》封面

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